“政府和社會資本合作的大門打開了，但是小門還沒有開�！币晃黄髽I(yè)家抱怨說，社會資本在和地方政府的關(guān)系上，不少地方政府部門總是“留一手”，項目所在地政府永遠是強勢的。

　　《經(jīng)濟參考報》記者在采訪中了解到，在多數(shù)PPP項目合作中，社會資本由于占股少，處于絕對弱勢地位。一些地方將社會資本視為“附屬”，在公司架構(gòu)上“大權(quán)獨攬”，在決策上“獨斷專行”，令社會資本淪為“二等公民”。且一旦項目出現(xiàn)重大問題，地方政府難免動用行政手段進行干預，導致社會資本“泥牛入海，受盡欺負”。

　　“每次都是卡在控股權(quán)上”

　　股權(quán)之爭成為PPP模式推廣的“攔路虎”。對于PPP項目合作，不少地方政府部門明確表示，企業(yè)可以入股，但絕對不能控股，政府一定要保證51%的控股權(quán)。這令很多社會資本望而卻步。

　　“每次都是卡在控股權(quán)上。沒有控股權(quán)，我們的活力很難進去。”西南地區(qū)一位集團負責人說。該集團是香港主板上市的北京控股有限公司所屬旗艦企業(yè)，2010年，其與西南某省合作建設(shè)一些縣區(qū)的污水處理項目，方案是當?shù)卣�府融資平臺投入8億元，集團投入10億元。這一方案幾經(jīng)調(diào)整，始終無法獲得地方政府批準。

　　“PPP模式不僅是引入社會資本，也是引入更多的市場意識和現(xiàn)代管理理念。社會資本如果不能控股，項目就不能形成合理的公司架構(gòu)，效率低下，無法有效運作�！币晃唤邮堋督�(jīng)濟參考報》記者采訪的企業(yè)家說。

　　還有企業(yè)反映，一旦項目出現(xiàn)重大問題時，地方政府即使控股少，也會動用行政手段進行干預，結(jié)果是社會資本“泥牛入海，受盡欺負”。

　　北京大學國家競爭力研究院研究員、中國PPP研究院執(zhí)行院長郭建新說：“在多數(shù)PPP項目合作中，社會資本由于占股少，處于絕對弱勢地位。社會資本缺少決策話語權(quán)，參與PPP的積極性越來越低�！�

　　“調(diào)價機制不明，不敢投入巨資”

　　西南某水務集團負責人劉丹(化名)說，在人力成本、材料成本迅速增長的形勢下，如果調(diào)價機制不明確，幾乎沒有民營企業(yè)敢在PPP項目上投入巨資。如果最后只是國企動、民企不動，這樣的PPP仍然是在體制內(nèi)轉(zhuǎn)悠。

　　記者了解到，北京地鐵4號線、杭州灣跨海大橋等PPP項目，運營過程中或多或少存在定價機制、收益分配不盡合理的問題。

　　一些地方政府出于吸引資金目的，往往給社會資本過高承諾。如北方某城市水廠BOT項目，政府特許經(jīng)營20年按高水價購水，但企業(yè)5年就收回全部投資，政府兜底了運營風險，而私人資本獲得無風險高額回報。

　　一位政府人士告訴《經(jīng)濟參考報》記者，在PPP 項目中，由于招標時缺乏合理的成本預算作為標底，此時的服務價格并非依據(jù)行業(yè)平均成本確定，加上政府與企業(yè)存在信息不對稱，政府很難掌握項目公司的全部信息。并且由于缺乏人工、材料、機械消耗等統(tǒng)一的成本標準，使得服務價格往往因企業(yè)虛報成本而抬高。

　　另一種情境相左的現(xiàn)象是，在服務費價水平不到位的時候，地方政府卻未能承擔起補貼責任。多位企業(yè)界人士稱，地方政府的支付意愿并不高�！艾F(xiàn)在很多地方政府的財政狀況都很緊張，在分配具體資金使用的時候，通常會把污水處理、自來水調(diào)價一類的排在最后。”龍江環(huán)保集團股份有限公司總裁樸庸健說。

　　多位接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪的業(yè)內(nèi)人士表示，在采用PPP模式的過程中，設(shè)計出各方滿意的定價和支付機制，達到激勵相容的安排并不容易。

　　哈爾濱市財政局金融貿(mào)易處副調(diào)研員謝治安認為，關(guān)于城市基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品或服務的定價，存在一個客觀的矛盾，即公眾總是期望質(zhì)優(yōu)價廉的公共產(chǎn)品或服務，私人投資者期望獲得更多的利潤，而政府則夾在中間左右為難，定價水平難以平衡社會公眾和投資者的利益。

　　“定價是有一個標準和原則，就是價格的調(diào)整機制，幾十年不變不科學，變得太頻繁也不科學，最理想的狀態(tài)是讓私營資本盈利但不暴利�！必斦�部財科所研究員、中國PPP研究院常務副院長孫潔說，這一點在實際操作中并不容易，要具體了解是基于一個什么樣的調(diào)節(jié)機制，與物價指數(shù)如何掛鉤，要了解到有些地方長期不調(diào)價，經(jīng)營者負擔的成本就會上升。

　　“很多地方還是‘政府吃肉、企業(yè)喝湯’”

　　一些地方政府“共贏”意識匱乏，在合作中一再強調(diào)自身優(yōu)勢地位，視自身為社會資本的監(jiān)督方甚至對立方，缺乏考慮合作伙伴的合理權(quán)益，導致社會資本在屢遭挫折后“傷心”“失望”。

　　記者采訪發(fā)現(xiàn)，由于各方面信息不能互通，不少地方政府以“單打一”心態(tài)，抱著“我”字不放，想的是“我肥你瘦”。

　　中國物業(yè)管理協(xié)會副秘書長、福建永安集團董事長林常青說，很多地方還是“政府吃肉、企業(yè)喝湯”的思維，能源、通訊等高收益項目仍壟斷在政府和國企手里，一些根本不賺錢的項目像卸包袱一樣扔出來給民企做。這種情況不變，大面積PPP合作在現(xiàn)階段就不可能成功。當前大多數(shù)地方政府都缺乏基于成本漲跌的調(diào)價機制理念，“回報意識”不強。

　　不僅如此，不少受訪的企業(yè)家指出，當前在PPP合作中，一些地方在PPP項目中將社會資本視為“附屬”，在公司架構(gòu)上“大權(quán)獨攬”，在決策上“獨斷專行”，使一些社會資本有“二等公民”的感覺。

　　中央政策研究室原副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立認為，在PPP合作中，往往立項、評估、決策完全由政府說了算，企業(yè)參與積極性不高，即使形成合作意向，也無法形成現(xiàn)代公司治理模式。

　　郭建新說：“PPP合作引入社會資本的意義，不僅在于補充資本金不足，更多要形成契約精神，使我們的產(chǎn)權(quán)和市場制度更好地適應社會化大生產(chǎn)，進一步打開解放生產(chǎn)力、發(fā)展生產(chǎn)力的潛在空間。視社會資本股權(quán)為‘二等股權(quán)’的PPP項目長久不了�！�

　　此外，一些地方在引入社會資本后，還不斷對企業(yè)提出不合理要求，讓企業(yè)承擔本來不應承擔的責任。

　　黑龍江偉盛節(jié)能建筑有限公司總經(jīng)理耿鐵偉告訴記者，社會資本在一些地方投資后，政府拖欠款項時有發(fā)生，企業(yè)進來了，又不得不維持運營，就去向銀行貸款，大大加重企業(yè)財務成本。

　　西南某水務集團公司2009年在南方一個地級市投1.3億元建設(shè)污水處理廠，工程開工一段時間后企業(yè)發(fā)現(xiàn)配套管網(wǎng)遲遲沒有建設(shè)，當?shù)卣�府則要求所有管網(wǎng)均應由該公司建，公司不斷解釋情況，但至今都沒有得到正式回復，給企業(yè)生產(chǎn)造成極大負擔。

　　專家建議彈性定價風險共擔

　　成功實施PPP項目的關(guān)鍵在于實現(xiàn)雙贏和合理地分擔風險。政府既希望民間資本參與，又希望民間資本賺取較低的利潤率，而站在企業(yè)角度，則希望取得更高的投資回報。因此，科學的績效評價所形成的激勵—約束機制、收益分配和風險共擔等因素，成為PPP項目成功實施不可忽視的重要條件。

　　風險共擔是PPP具有的三大特征之一。孫潔解釋說，通過這一原則和方式，把原來由政府完全承擔風險變成政府和企業(yè)各自承擔。這是PPP伙伴關(guān)系的一個重要基礎(chǔ)，如果沒有風險分擔，就不可能形成健康而可持續(xù)的伙伴關(guān)系，無論是市場經(jīng)濟還是計劃經(jīng)濟、無論是私人部門還是公共部門、無論是個人還是企業(yè)，沒有誰會喜歡風險，而是會為了利益千方百計地避免風險。

　　“譬如，技術(shù)風險就應當由企業(yè)承擔，你建了污水處理廠就要保證把污水處理干凈；而土地風險、價格風險等，像供水價格是由政府定價的，這個風險就要由政府承擔，在企業(yè)持續(xù)虧損情況下考慮予以補貼�！睒阌菇∨e例說。

　　中國PPP研究院院長賈康表示，在PPP中，公共部門與民營部門合理分擔風險的這一特征，是其區(qū)別于公共部門與民營部門其他交易形式的顯著標志。諸如政府采購過程，之所以不能稱為公私合作伙伴關(guān)系，是因為雙方在此過程中都讓自己盡可能小地承擔風險，而在公私伙伴關(guān)系中，公共部門卻是盡可能大地承擔自己有優(yōu)勢方面的伴生風險，而讓對方承擔的風險盡可能小。

　　一個明顯的例子是，在隧道、橋梁、干道建設(shè)項目的運營中，如果因一般時間內(nèi)車流量不夠而導致民營部門達不到基本的預期收益，公共部門可以對其提供現(xiàn)金流量補貼，這種做法可以在“分擔”框架下，有效控制民營部門因車流量不足而引起的經(jīng)營風險。與此同時，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責，而這個領(lǐng)域，卻正是政府管理層“官僚主義低效風險”的易發(fā)領(lǐng)域。由此，風險得以規(guī)避。

　　與風險共擔密切相關(guān)的是，在PPP項目運營過程中，目前尚存在定價機制、收益分配機制等不盡合理的問題。對此不少業(yè)內(nèi)人士和專家指出，應該采取“彈性定價”，盡快形成科學的收益分配模型。一些專家建議，建立一種動態(tài)調(diào)整的定價，或者政府補貼機制，形成長期穩(wěn)定的投資回報，同時，還要有績效評價機制，根據(jù)企業(yè)的經(jīng)營狀況調(diào)整投資回報率，從而對社會資本產(chǎn)生吸引力。

　　(本版稿件除署名文章外，均由記者任鵬飛、強勇、夏軍、毛偉豪、王凱蕾、涂洪長、姜辰榮、何宗渝、何偉、汪偉采寫)